近年来，随着工业化、城镇化的快速发展，由农村土地征收引发的经济社会问题引起了广泛关注，改革完善征地制度的呼声越来越高。2008年党的十七届三中全会提出，要“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”，“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”，“允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。2012年党的十八大报告明确指出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。应该说，随着我国土地管理制度和政策体系的逐步健全及农民土地权利保护意识的增强，改革完善征地制度的各项条件已基本成熟。
在此背景下，今年1月31日正式发布的中共中央第十个一号文件进一步提出了加快推进征地制度改革的要求，明确指出要以“提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障”为目标，“加快修订土地管理法，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例”，并明确要求各地要“完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为”，“补偿资金不落实的不得批准和实施征地”。从一号文件短短100多字的表述中，可以清晰看出下一步完善我国征地制度的政策指向和改革思路。 征地制度不完善引发大量经济社会问题 上世纪90年代以来，我国城镇化加速发展。自1990年到2011年，我国城镇人口由2.54亿增加到6.9亿以上，城镇化率由22%上升到51.27%。未来10-20年我国城镇化水平仍将处于快速上升阶段。十八大报告指出要有序推进农业转移人口市民化，切实提高城镇化质量，这是全面建成小康社会宏伟目标的重大战略举措之一。但不可回避的是，在工业化、城镇化及伴随而来的大规模市民化推进过程中，城镇发展已经和必将继续占用大量土地。自1995年到2010年，全国城市建成区面积总共增加了20000多平方公里，1999-2008年，排名前10位城市的建成区面积从2629平方公里扩增到7727平方公里。城镇发展所需土地，一个途径是盘活存量建设用地，通过节约集约和合理用地来实现；另一途径则是通过征收农村集体土地获取。据有关部门对40多个城市的抽样调查，目前约八成新增建设用地需要征收集体土地，后者已经成为主要途径。 我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地进行征收并给予补偿；在此过程中土地所有权主体由农村集体转变为国家，土地用途也相应转换为城镇建设用地。实际上，为了公益目的征收私有产权土地也是国际上的普遍做法。但是，从我国征地制度的实施效果来看，还存在许多缺陷和问题，不利于保护农民的土地权益和财产权利，容易引发一系列经济社会问题。 第一，征地范围过宽导致征地权滥用。我国《宪法》对征地的原则要求“为了公共利益的需要”，而法律上没有明确公共利益的概念，其范围宽泛、没有边界。1988年《土地管理法》规定“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”皆可实施征地；而2004年修订《土地管理法》则不再列举原本笼统的征地范围，更加宽泛地表述为“任何单位从事建设，都得使用国有土地”，这也意味着所有的建设都可以征地。2011年1月国务院590号令颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，首次对“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”进行了列举式规定，但这只是针对国有土地上房屋征收，对农村集体土地征收有关法律修订究竟会产生什么影响还不确定。基于“公共利益”目的的征地制度如若不界定其概念、明确其范围，必然造成征地范围过宽，大量经营性、商业性用地也都打着公共利益名义实施征地。此外，政府征地行为也很难得到有效监督和约束，征地过程不透明，容易滋生腐败。同时，土地征占速度过快、规模过大，也不利于耕地保护和国家粮食安全。1996年至今，全国耕地面积净减少800万公顷以上。 第二，失地农民群体数量激增。一般情况下，除了大中型基础设施建设和线性工程，非农建设占用农地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地少于1亩。目前，全国非农建设占用耕地每年约250-300万亩，以此推算，那就意味着每年至少有250万农民失去土地，变成失地农民。据有关部门统计，目前我国约有被征地农民4000万，其中相当一部分完全失去土地；部分失地农民存在生产生活困难，绝大多数年龄大、收入低、经济状况差，属于社会弱势群体，特别是社会保障问题日益突出，成为影响社会稳定的重要因素。 第三，地方政府对土地财政过度依赖。政府对土地一级市场的垄断，刺激了地方政府严重依赖土地出让形成的收入，用以补充正常的财政预算和为城市扩张的资金。土地征的越多，政府利益越大，地方财政对征地的依赖程度越高。从1999年到2009年，全国土地出让收入从500亿元左右增加到1.4万亿元，土地出让收入占地方公共财政中本级收入的比重从9%提高到44%，2010年土地出让收入更是大幅增加到2.9万亿元，2011年继续增加至3.3万亿元，占地方本级收入比重分别为71%和63%。同时，地方政府也日益依赖于通过土地储备方式把征收的土地用作抵押物来获得信贷。截至2011年末，全国84个重点城市处于抵押状态的土地30.08万公顷，抵押贷款4.8万亿元。地方财政对征地依赖的实质是对农村土地增值收益的依赖，政府的强势往往形成对农民土地权益的侵害，影响农业农村持续发展。 第四，征地矛盾纠纷引发严重社会冲突。近几年来，因农村征地、拆迁引发涉检信访案件呈现了高发态势，有的大规模群体事件还引发激烈冲突甚至发生流血事件。征地和拆迁，实际上就是农民和政府以及农民和企业之间的利益冲突、农村基层组织管理者与农民之间的矛盾与冲突。因征地补偿、房屋拆迁问题涉及的群众利益范围广，容易导致群众集体上访、集体抗争等群体性事件，这不仅影响正常生产生活秩序，有的还把经济问题扩大化，容易激化社会矛盾和冲突，严重影响社会和谐稳定。 |
